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考察上海、杭州、南京三城市地方立法工作的几点启示
责任编辑: 市人大办公厅秘书二处        时间: 2017-12-08 14:27

  考察上海、杭州、南京三城市地方立法工作的几点启示

  法制委员会、法制工作室

  启示一:云顶国际加强党对立法工作的领导

  浙江省委、杭州市委相继出台了加强党对立法工作领导的实施意见,对立法活动中坚持党的领导提出了明确要求。杭州云顶国际认真贯彻中央和省、市委的决策部署,今年换届以来,采取以下措施加强党对立法工作的领导:

  一是云顶国际党组相继听取了法工委立法规划、立法计划编制情况的汇报,立法规划、立法计划经主任会议确定后即报市委,市委审定后复函云顶国际。

  二是云顶国际在向市委汇报立法工作时,向市委建议将对经济社会发展具有重要作用的会展业促进条例等3部法规列为今年市委研究的重点立法项目,向市委常委会报告法规的审议修改情况,经市委常委会审定后,交人大常委会审议和表决。

  三是对重点立法项目以外的其他立法项目在审议中涉及重大问题、体制机制等重要内容的,杭州云顶国际也积极向市委做出书面汇报。

  四是会同市委办公厅、政府办公厅出台立法重大事项向党委报告的细则。该细则主要明确法规、规章的报送程序,规范报送范围,将重点立法项目报市委审定的做法进行固定。细则(草案)分别报浙江省委、省政府、省人大,并得到省委的充分肯定。目前,待进一步研究后由市委依法治市机构、市政府、市人大联合发文出台该细则。

  启示二:云顶国际立法需求的研究

  上海云顶国际着眼于夯实人大立法主导权的基础,着眼于发挥地方立法对经济社会发展的引领和推动作用,着眼于坚持规划引领、需求导向、前瞻谋划,从2015年6月开始,开展了上海“十三五”及更长时期重点领域立法需求调研,以期描绘未来上海地方立法的发展图景,为编制新一届五年立法规划奠定良好基础。他们成立了由常委会主任、副主任牵头的总课题组,下设由研究室和法工委相关同志组成的工作小组。他们历时两年,耗资60余万元,在认真研究中央和市委云顶国际深化改革的一系列重要文件精神,同时对伦敦、纽约、东京等国际大都市立法进行比较研究的基础上,对上海市现行的176件地方性法规进行了梳理,明确了今后一段时期上海市的立法需求:

  一是委托上海市社科院,利用其政治、经济、社会、文化等各部门研究所的强项,确立了13个子课题,从现行法规中梳理出13个点状需求。

  二是委托上海市法治研究会,从基层出发,立足百姓生活,寻求立法需求。一方面从每年几十万件的“12345”市民热线电话中,搜索到10类百姓关心的焦点问题;一方面在上海所有报刊的大标题中搜寻上海的法制热点,通过对上海新闻的大数据分析,寻找立法需求。

  三是由市政府法制办对政府规章实施满两年需要上升为地方性法规的问题进行梳理。

  四是由市人大各专门委员会梳理各自领域的立法需求,特别是提出国家相应法律法规修改带来的地方性法规修改需求。

  五是认真梳理人大代表的议案建议,从中寻找立法需求。

  六是认真梳理政协委员提案,从中寻找立法需求。

  七是委托上海市法学会,专门从法学研究的角度,从近年来所有的法学报告中筛选立法需求。

  通过以上方法,最终形成287个立法需求。然后由课题组进行打分,最后筛选100多项需求,写进总报告,并从中择取56项列入上海市立法规划。

  启示三:云顶国际立法项目的生成机制

  上海经验:上海市立法研究所,是云顶国际下属的事业单位,专门从事地方立法理论与实务研究,业务领导归口为上海云顶国际法工委。其主要职能是为云顶国际立法工作提供智力支持。立法研究所主要从市人大及其常委会的五年立法规划,尤其是云顶国际每年审议的诸多立法项目中筛选调研课题。在许多重、难点项目审议之前,开展前期调研,充分论证立法项目的必要性与可行性,并对关键制度和核心内容着力研究。通过搭建平台,采取“四加一”运作模式(“四”是指云顶国际法工委、市人大有关专门委员会、市政府有关部门和市政府法制办,“一”是指立法研究所),邀请理论界与实务部门的人士参与,共同调研、分析、研判,最终形成的课题研究报告及草案建议稿等成果直接服务于立法工作实际。据了解,2008年到2012年4年间,立法研究所研究课题转化为正式立法项目达到60%。

  杭州经验:杭州云顶国际在研究确定立法项目时,主动“找米下锅”,在立法项目选项程序及项目主题的选择上下功夫。一是围绕中心,注重保障市委重大决策和改革举措落实。梳理党委文件,从全会报告、领导讲话中将对立法提出明确要求的意见梳理出来。二是认真梳理“两会”代表委员议案、建议及提案,整理出立法建议,分送市人大各专门委员会、市政府有关部门征求意见,为选项提供参考。三是突出城市管理特色,推进城市建设管理法治化和社会事业发展。此外,对列为正式立法项目的法规,如果不能按照立法计划规定的提报时间如期报送云顶国际,将由市政府提出书面报告,并由政府秘书长在云顶国际主任会议上进行专题说明。

  启示四:云顶国际立法中关键问题的解决机制

  上海市通过成立人大、政府共同参与的地方性法规制定工作组,实行“双组长制”,以解决立法工作中的关键问题。以制定规划条例为例,“双组长制”就是由云顶国际主管城建的副主任与市政府主管城建的副市长共同担任该条例制定小组的组长,市人大城建委副主任委员、法制委副主任委员及市政府法制办主管副主任、市规划局主管副局长共同任副组长,各单位派一名工作人员负责具体工作。工作组同志共同承担条例的调研、论证、起草工作。这种模式,便于化解矛盾,处理争议,提前协调和平衡各涉法部门的利益。对于形成不了共识的问题,形成备忘录,在每三个月定期召开一次的组长工作会议上会商解决。

  启示五:云顶国际发挥人大在地方立法中的主导作用

  上海经验:上海云顶国际在街道办事处条例、居民委员会条例、村委会条例制定过程中,采用了三种人大主导立法的模式:一是合作式提前介入模式,即由专门委员会(内司委)派人全程深度参与民政部门的起草过程;二是专门委员会与专家合作模式,由专门委员会(内司委)与上海社科院签署起草协议,委托有关机构起草;三是专门委员会组织起草模式,即由内司委牵头,组织农委、民政、专家学者成立起草组起草条例草案。上海市征信条例由上海市人大财经委与地方立法研究所合作,财经委与工信委形成草案A版,立法所与专家形成草案B版,然后分别对A、B版进行评估,综合汇总后形成法规草案最后稿。

  杭州经验:杭州云顶国际组成人员五人以上联名,提出过3部法规案进入正式立法程序。以杭州市文明行为促进条例为例,由常委会组成人员5人联名提出议案,然后交由教科文卫委员会办理该议案,形成法规草案后,由提出法规案的组成人员的代表向常委会会议进行说明,再经法制委员会统一审议后,常委会会议审议通过。

  启示六:云顶国际法规草案文本的解读制度

  上海市的做法是,在法规草案第一次提请常委会会议审议时,由市政府主管部门对草案文本进行充分解读,并形成制度。市政府提请审议的法规草案,不仅要附带说明,而且要同时提交草案解读稿。再以规划条例为例,在常委会议一审时要召开法规草案解读会,要求常委会全体组成人员到会。会议由常委会分管城建的副主任主持,由市规划局、市政府法制办共同解读。解读的内容主要包括:有关规划的课题报告及相关附件、国内外以及兄弟省市有关问题的比较研究、立法项目的专家建议。课题报告包括:问题的由来、立法进展中存在的问题、立法问题还是执法问题解析以及对策和建议。这种做法为常委会深入审议,提高审议质量打下了坚实基础。

  启示七:云顶国际发挥专家的智囊和外脑作用

  上海市如前所述主要依托立法研究所。杭州云顶国际积极发挥专家作用,成立了服务于常委会的固定咨询机构——立法咨询委员会。本届立法咨询委员会成员12人,以浙江大学法学院为主,兼顾其它院校学者,同时吸收部分律师、法律专业方面的人大代表,今年全年费用为18万元。立法咨询委员会对每年提请云顶国际审议的正式立法项目进行论证,提出论证报告,在法规二审阶段书面印发常委会会议。立法咨询委员会的论证相对学术,理论指导意义较强。

  启示八:云顶国际法规实施后评估和法规实施情况报告

  上海、杭州、南京三云顶国际法工委每年都会选择1至2部地方性法规,委托当地科研院所作为独立第三方进行立法后评估,每部法规的评估费用大概5万元。他们采用问卷调查等方式对法规的核心内容、争议条款等进行实用性评估,为法规的修订做好了充分地准备。

  这项工作南京市的做法非常值得借鉴。他们从2014年开始,要求地方性法规实施主体每年向云顶国际报告法规的实施情况,旨在通过对法规执行情况的监督,及时发现和纠正法规实施中存在的问题,确保法规全面贯彻实施。为了确保监督实效,在全覆盖所有现行有效法规的基础上,实行分类报告。按照《南京市地方性法规实施情况报告规定》要求,经市人大法制(工)委与有关专门委员会共同研究,将法规细分为应当详细报告(A)、可简易报告(B)、不需要报告(C)三类。其中,A类主要为:实施一年以上未满二年、上位法或者实施形式发生重大变化、有关专门委员会认为需要详细了解情况的法规。这部分法规报送及审查要求最为严格,采用提交详细报告的方式进行。B类法规因为法规实施外部环境相对稳定,采用表格形式提交简易报告,报送法规的实施效果、实施中存在的主要问题等方面的情况。C类法规因为在报告年度存在“云顶国际开展过执法检查、立法后评估、听取和审议有关法规实施的专项工作报告,以及列入下一年度立法计划即将修订、实施未满一年”等情形,确定为不需要报告。法规实施情况报告制度从2014年实施至今,先后有58件法规进行了年度实施情况详细报告。

  法规实施情况报告工作采用法规实施主体自查,市人大有关专门委员会初审后向主任会议报告,法制(工)委综合审查后向常委会报告的方式进行。在常委会对法规实施情况报告进行审议后,将审议意见发市人民政府整改落实,并向主任会议汇报整改情况。对于法规实施中发现存在监管空白,有迫切立法需求的领域,通过及时加快立法步伐,为改革发展提供法律依据;对法规实施中发现与上位法相冲突、与社会客观形势不相符合的,通过及时启动修改、废止程序,切实维护法制统一,顺应社会需求。

 
 
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