云顶国际赴杭州等地学习考察中小学校用地保护工作的报告
市人大教科文卫委员会
（2019年4月26日）
按照云顶国际工作要点安排，云顶国际今年5月将对《哈尔滨市中小学校用地保护条例》（以下简称《条例》）进行执法检查。为做好相关准备工作，学习借鉴先进地区经验做法，成立了由云顶国际副主任黄玉生任组长，由市人大教科文卫委员会、市教育局、市规划设计院同志组成的考察组,3月下旬，专程赴杭州、南京、厦门就中小学校用地保护管理工作学习考察。之前，分别与14个副省级城市及同类城市的人大和教育部门沟通联系，了解近年来各地中小学校用地保护及人大开展监督情况，对比我市中小学校用地现状，分析存在的差距和不足，带着问题有针对性地确定了考察地点和提纲。考察组通过听取各地情况介绍、召开座谈会、实地考察、收集资料等形式，详细了解了三城市中小学校用地保护及学校建设情况。这次考察,历时5天赴三个城市召开了三个座谈会，实地视察了4所学校（1所小学3所中学），时间虽短，但内容丰富，收获很大。现将学习考察情况报告如下。
一、外地市主要做法
随着经济的快速发展和城市化进程的加快，城市框架不断拓展，城区不断扩大，给学校网点布局带来了许多新变化和影响。特别是外来人口大量流入城市，城市人口逐年增加，使得城区中小学校学位紧缺教育用地日趋紧张。同时，国家提出了课程改革、营养健康工程和“足球进校园”等一系列教育改革措施，需要学校增加大量参与性功能活动场馆、学生食堂和足球运动场地等设施，这些新形势、新情况、新变化对中小学校用地和建设都提出了新的需求。根据各自实际情况，三个城市积极探索解决措施，取得了明显成效。
（一）科学规划学校布局，促进教育事业均衡发展。科学编制中小学校布局规划，实现教育资源优化组合，促进教育资源均衡发展。三个城市规划先行，都编制了科学、合理、可行的中小学校布局规划。《杭州市基础教育设施专项规划》充分考虑人口分布、住宅密度、交通状况等因素，科学预测城市发展对教育资源的需求, 并将流入儿童的教育问题考虑其中，做到全面覆盖，合理布局。《南京中小学校园用地控制规划》做到“一校一图、一区一册”，详细规定了中小学校用地范围及控制指标，操作性较强。厦门市编制了《近期中小学布局规划修编》、《本岛中小学布局规划修编》、《岛外新城中小学布局规划修编》等专项规划，规定小学应根据居住小区分布进行布点，服务半径为300米～500米之间；初中应根据小学网点布局，按照多所初中对口多所小学原则，实施“多校划片”进行布点，推动教育均衡发展。
（二）实施“多规合一”，提高学校用地保护管理水平。中小学校用地规划是根据城市总体规划编制的教育专项规划，确保教育用地的强制性，是教育健康发展的重要保障。厦门市为使学校用地得到充分保护，避免教育用地选址不合理、用地被挤占、随意被调整等问题，积极推动教育专项规划与其它城市规划的多规融合，形成教育规划与其它专项规划有效衔接的“一张蓝图”体系。通过多规合一，中小学校建设项目前期规划工作在同一平台运行，减少协调层级，避免了规划‘打架’问题。同时，教育用地一经确定，不得随意进行调整，其它规划调整涉及学校用地的必须征求教育行政部门意见，提高了学校用地规划的法定效力。
（三）提高学校用地标准，推进教育事业可持续发展。三个城市均根据教育事业发展需要，修订完善了中小学校用地相关规定，在城市用地极其紧张的情况下，采取土地集约利用，为教育发展预留必要的发展空间，中小学校用地面积不同程度得到提升。30班小学生均用地面积，厦门市18.5平方米（高于我市5.9平方米），杭州、南京16.2平方米（高于我市3.6平方米）。36班初中生均用地面积，厦门22平方米（高于我市6.9平方米），杭州17.9平方米（高于我市2.8平方米），南京18.9平方米（高于我市3.8平方米）。45班型九年一贯制学校生均用地面积，厦门20平方米，杭州18.3平方米，南京18.9平方米，我市目前尚没有这类学校的相应标准。三个城市根据人口结构特点，充分考虑国家二孩政策，会同城乡规划部门科学确定本市中小学校千人指标：厦门市每千人84名小学生、42名中学生，杭州市每千人74名小学生、37名中学生，南京市每千人70名小学生、70名中学生，扩大了中小学校用地规模，用地面积一般在2～3万平方米之间，在全国副省级城市中处于上游水平。
（四）改革项目建设管理体制，加快中小学校规划建设步伐。考察中，三个城市在学校项目建设和管理上有很多举措和办法，学校项目建设推进有力。从学校建设模式看，小学均由居住区开发建设单位出资建设，建成后无偿移交区教育部门；初中及九年制学校由政府划拨建设用地，开发建设单位进行净地，区教育局出资建设。从学校建设管理体制看，将中小学校建设管理权下放到区（县），学校布局规划、建设项目、房产管理等都由区（县）政府根据本区实际教育需求进行统筹安排，市本级负责市直属学校建设。这种建设管理模式突出区（县）政府责任主体地位，既减轻了市政府压力，避免统得过死，又充分发挥了区（县）政府的主动性，学校建设项目推进较快，效果明显。
（五）加大地方立法保护力度，保障中小学校标准化建设。三个城市都通过出台并严格执行地方规范性文件对中小学校规划建设予以规范，确保中小学校建设。杭州市人大制定了《杭州市城市房地产开发经营管理若干规定》、《杭州市居住区配套设施建设管理规定》，政府出台了《杭州市住宅区配套中小学（幼儿园）建设管理暂行办法》；南京市人大制定了《南京市中小学幼儿园用地保护条例》；厦门市人大制定了《厦门经济特区学校用地保护规定》，政府出台了《云顶国际进一步规范厦门义务教育学校技术标准的意见》，都对中小学、幼儿园用地进行了科学规划和保护，对确保其规划建设与城市发展、人口增长相适应予以法规制度保障。
二、考察带来的启示
这次学习考察收获很大，各地的许多先进做法和经验让考察组深受启发，主要有五点启示。
（一）政府高度重视是中小学校发展建设的首要前提。各级政府是教育事业发展的主体。三个城市在中小学校建设上均体现出政府主导推进的强劲力度。杭州市坚持把教育摆在超前优先发展地位，市委、市政府联合出台《云顶国际进一步推进基础教育改革和发展的若干意见》，确立基础教育超前优先发展的战略地位，强调把基础教育作为基础设施建设和教育事业发展的重点予以保障，并提出健全规划、交地、经费、建设四项保障机制，推动住宅小区配套学校同步建设。厦门市市长、分管副市长定期召开教育工作专题会议，协调解决教育发展遇到的困难和问题，政府将学校建设项目纳入市重点项目进行管理，主动帮助教育部门协调解决问题，中小学校建设遇到核心的困难都是政府牵头主导推进的。
（二）加大投入是中小学校发展建设的重要保障。三个城市各级政府都将中小学校建设纳入财政保障范围，经费由各级政府予以充分保障。厦门市1700平方公里面积，共有中小学校1174所，教育资源配置充足。近几年，平均每年新建中小学校约20所，到2020年计划推进补齐民生短板教育基础设施项目279个，总投资约198亿元。2018年，南京市全市地方教育经费总支出268亿元。政府只有加大投入，不断改善学校办学条件，才能推动教育均衡发展，促进教育发展水平提升。
（三）健全协同机制是中小学校用地项目建设的保障条件。学校建设项目规划、选址、立项、审批、建设和验收等多个环节需要政府多部门协同配合才能完成。三个城市政府相关部门都建立了支持教育事业的协作机制，积极配合，充分发挥职能作用，大力支持中小学校建设。厦门市政府相关行政审批部门为中小学校建设开辟绿色通道，加强服务指导，主动解决问题，及时跟进项目进度，督查建设单位加速学校建设。杭州规划部门为支持教育发展，对教育设施的容积率等进行专题研究，分析人口和教育需要变化趋势，合理确定学校用地容积率，增加学校教育设施容量，提高了学校用地使用效率，为学校预留了必要的发展空间，确保了学校规划建设的科学性和长远性。
（四）不断探索创新是破解中小学校用地保护难题的重要途径。面对中小学校用地保护中遇到的各种困难和问题，各地不断探索尝试、创新突破，积极破解难题。南京市为缓解老城区教育资源紧张问题，挖掘潜力，将空置的办公楼、厂房、仓库等资源改造利用办成学校。厦门市为加快新区中小学校建设，探索立体建设发展空间并实行灵活多样化的项目投资体制，采取由开发指挥部、教育部门、小区开发单位配建等多种建设模式，确保学校建设与周边住宅同步规划、同步建设、同步投入使用。杭州市为使学校用地使用率最大化，将学校用地容积率控制在1.0以内，增加了校舍建筑面积。这些举措，不仅实实在在解决了一些学校建设面临的现实问题，也为新形势下学校建设发展开启了思路，积累了经验。
（五）严格规范执行地方法规是中小学校用地的刚性保护。三个城市出台的规范性文件，无论是地方性法规，还是政府部门规章，都在中小学专项布局规划和建设管理中得到了严格规范执行，在中小学校用地保护和学校建设上发挥了积极作用，体现了地方立法的服务保障功能和规划法定的刚性权威。更难能可贵的是，三个城市的中小学校规划建设标准不仅始终处于全国领先水平，还能根据形势发展变化及时进行调整修正，南京市人大就是通过废旧立新对原有不适应的地方性法规进行调整，重新制定了《南京市中小学幼儿园用地保护条例》，确保了城市高速发展情况下的中小学校建设。
三、对加强我市中小学校用地保护管理工作的几点建议
他山之石可以攻玉。这次考察的三个城市在中小学校用地保护方面的许多先进经验和特色做法值得我们认真学习，参考借鉴。考察也让我们看到我市在这方面工作存在的差距，主要是;我市在中小学校用地保护及《条例》的贯彻实施方面还存在着生均用地标准过低，政府相关部门在规划建设、保护管理方面职责不清，保护管理措施不到位等。总结这次考察收获，结合我市实际，特别是结合即将开展的《条例》执法检查工作，就做好我市的中小学校用地保护管理工作，提出以下几点建议。
（一）及时修订中小学校用地保护条例。我市于1999年制定《哈尔滨市中小学校用地保护条例》，并于2010年进行修订。在近20年的实践中，《条例》为中小学校用地保护工作提供了重要依据，发挥了重要作用。但随着我市经济社会快速发展和教育改革不断深入，《条例》部分内容已经不能适应现代化教育需求，存在用地面积指标偏低，学校建设管理模式与我市现行操作模式不符，选址净地规定不清，适用范围涵盖不全，相关部门在规划建设、保护管理方面职责不清，部分内容与上级新的法规政策要求衔接不紧密等问题，制约了中小学校健康发展，应尽快对《条例》进行重新修订完善。
（二）合理确定中小学校用地标准。我市《条例》规定生均用地指标最大值为小学生均占地面积12.6平方米、中学生均占地面积15.1平方米。随着教育事业的发展和国家课程改革及城市发展建设等新要求，当初的这个标准已不能适应教育教学和学生活动要求。与14个副省级城市相比，哈尔滨市用地标准处于较低水平。我省于2008年颁布的《黑龙江省义务教育学校标准化建设标准》（黑教联〔2008〕37号）规定：学校用地面积小学生均占地面积９－28平方米，中学生均占地面积10－26平方米。我市应在此指标范围内，参照全国同类城市教育用地指标，结合《哈尔滨市中小学校布局规划》、《哈尔滨市中小学校舍建设标准》中的相应学校用地指标，科学合理确定中小学校用地标准，确保规划预留教育用地能够较好满足我市教育现代化发展需求。
（三）依法推动规划中小学校建设落实。合理规划中小学校用地空间布局，保障适龄儿童就近入学需求，是政府必须保障的公益事业和民生工程。针对目前存在的新建改建小区对中小学校用地预留不足、选址不合理、净地移交难等问题，要进一步强化各级政府责任，研究有效、管用的办法，联合发改、财政、自然资源和规划、住建、教育等部门，组建专门机构，建立起职责清晰、齐抓共管、各负其责、问责追究的落实机制，加强统筹协调，密切配合，切实解决规划中小学校建设落地难的问题，确保中小学校用地规划的刚性落实。
（四）科学规划老城区中小学校改造建设。鉴于城市化进程的不断加快，老城区人口密度日益加大，中小学校学位日趋紧张，校园及校舍面积严重不足的实际，建议借鉴外地市先进经验做法：一是将老城区中小学校优质教育资源向新城区扩展，采取集团化办学的方式，既可促进教育资源均衡发展，又可缓解学校用地不足及学校周边交通、治安压力（如杭州、厦门）；二是对原址改造扩建的中小学校采取立体空间建设模式。南京市通过修改地方条例，合理利用校园操场地下空间，规定该空间由市、区人民政府统筹开发利用，建设地下停车场或者人防工程，并且不得擅自改变其用途和性质。厦门中小学校改扩建有条件的一律采取立体空间模式，将运动场、体育馆及停车场建设分别扩展至地下半层、一层甚至二层，最大限度提高学校用地利用效率。
